L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli disponeva la cancellazione di un operatore dall’elenco R.I.E.S. (Registro degli operatori del settore degli apparecchi da intrattenimento, istituito con decreto direttoriale 9 settembre 2011, n. 31857), sul presupposto di una sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti ex art. 444 c.p.p., divenuta irrevocabile nel 2021, per il reato di bancarotta fraudolenta documentale: pena patteggiata di anni uno e mesi sei di reclusione, con sospensione condizionale ex v Nessuna istruttoria, nessuna valutazione dell’affidabilità attuale: la cancellazione scaturiva quale effetto immediato e automatico dal mero dato formale della pronuncia penale, seguita dall’ordine al concessionario di Stato di interrompere il rapporto contrattuale con l’operatore.
Il TAR Lazio, Sezione Quarta Ter, con la sentenza n. 15536 del 2 ottobre 2026 (testo in calce) accoglie il ricorso e consegna all’interprete una pronuncia che, a chi scrive, appare destinata a segnare la stagione dei rapporti tra vicenda penale dell’operatore economico e potestà amministrativa di accesso ai mercati regolati.
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Il quadro normativo: l’art. 445, comma 1-bis, c.p.p.
La sentenza va collocata nel solco della riforma Cartabia (decreto legislativo 25 ottobre 2022, n. 150), che ha introdotto l’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., a tenore del quale «se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna».
La norma costituisce la statuizione legislativa di una precisa volontà del legislatore, già palesata sul piano delegante dall’art. 1, lett. a), n. 2, della legge 27 settembre 2021, n. 134, che ha disposto di «ridurre gli effetti extra-penali della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, prevedendo anche che questa non abbia efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare e in altri casi»: il patteggiamento, in quanto chiusura del procedimento attraverso la determinazione concordata della pena, non è un accertamento di colpevolezza e non può quindi produrre automaticamente gli stessi effetti della condanna negli ordinamenti diversi da quello penale.
Con la novella il legislatore ha così inteso incidere sul consolidato orientamento delle sezioni semplici della Corte di Cassazione che — secondo il combinato disposto degli artt. 445 e 653 c.p.p., come interpretato dalla legge n. 97 del 2001 — riconosceva alla sentenza ex art. 444 c.p.p. efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare davanti alle pubbliche autorità (ex multis, Cass. civ., sez. lav., 19 luglio 2021, n. 20560, in materia di licenziamento del dipendente pubblico): orientamento che la riforma ridimensiona, evitando che dalla pronuncia scendano conseguenze sfavorevoli rigidamente predeterminate. Come evidenziato dal Consiglio di Stato, Sezione I, nel parere n. 524 del 29 aprile 2024, la novella esprime appunto la volontà di ridurre la rilevanza automatica del patteggiamento in ambito extrapenale.
Restava tuttavia aperto il problema del criterio di discrimine tra le disposizioni che «equiparano» — e che pertanto restano prive di effetto — e quelle che, invece, tipizzano un autonomo indice di inaffidabilità senza richiamare la condanna penale, e che in quanto tali continuerebbero a operare. È proprio su questo punto che la sentenza in commento offre una risposta che merita attenzione.
La decisione: il criterio dell’effetto sostanzialmente coincidente
L’Avvocatura dello Stato sosteneva, in sintesi, due tesi: che il decreto istitutivo dell’elenco non equiparerebbe il patteggiamento alla condanna, individuando autonomamente una serie di indici di inaffidabilità dell’operatore; e che, in ogni caso, il ricorso fosse inammissibile per omessa impugnazione del decreto direttoriale in quanto tale.
Il TAR Lazio respinge entrambe le eccezioni. Sul piano processuale, osserva che il ricorrente non contesta la legittimità dell’atto generale in sé né prospetta vizi originari: la controversia attiene alla compatibilità dell’interpretazione seguita dall’amministrazione con il sopravvenuto quadro normativo, e non richiedeva la tempestiva impugnazione dell’atto generale presupposto.
Nel merito, il Collegio muove dal dato letterale: l’art. 5 del decreto direttoriale inserisce all’interno della medesima categoria ostativa le «condanne con sentenza passata in giudicato od applicazioni della pena su richiesta» per una serie di reati descritti per categorie (reati di stampo mafioso, delitti contro la fede pubblica, delitti contro il patrimonio, reati di natura finanziaria o tributaria, reati riconducibili ad attività di gioco non lecito), attribuendo ad entrambe identica rilevanza ai fini della permanenza nell’elenco. Tale formulazione «non si limita ad attribuire autonoma rilevanza al fatto storico rappresentato dal patteggiamento, ma colloca la sentenza ex art. 444 c.p.p. nell’ambito delle ipotesi ostative previste per le condanne penali definitive, facendole produrre il medesimo effetto espulsivo».
L’argomento decisivo è di matrice funzionale, non formale: poiché l’effetto pratico prodotto dal provvedimento — l’espulsione automatica dal registro — è «sostanzialmente coincidente» con quello che discenderebbe dall’equiparazione alla condanna, la disciplina, ove interpretata nel senso di imporre tale automatismo, contrasta con il significato precettivo dell’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., e deve essere letta in modo conforme al nuovo quadro normativo. Non conta l’etichetta giuridica che la fonte utilizza («equiparazione» ovvero «autonoma tipizzazione»): conta l’effetto che la norma in concreto produce.
Sul punto, il Collegio valorizza anche il principio tempus regit actum: l’amministrazione, nel procedimento di cancellazione, era tenuta a tener conto della nuova disposizione come parametro di legittimità dell’azione amministrativa, senza poter invocare la tenuta letterale di clausole ostative di rango secondario.
Non irrilevanza del patteggiamento, ma divieto di automatismo
L’aspetto più delicato della pronuncia riguarda la residua rilevanza del patteggiamento. Il TAR Lazio, richiamando il precedente della stessa corte (TAR Lazio, Roma, Sezione I, sentenza n. 193 del 7 gennaio 2026), non afferma infatti che la sentenza ex art. 444 c.p.p. sia radicalmente irrilevante in sede amministrativa: essa «può ancora assumere rilievo quale elemento fattuale suscettibile di valutazione nell’ambito dell’esercizio di poteri amministrativi fondati su un apprezzamento discrezionale dell’affidabilità dell’interessato».
Diversa è però l’ipotesi del caso concreto: non un’apprezzamento complessivo dell’affidabilità professionale, ma una cancellazione disposta «quale effetto immediato ed automatico della mera esistenza» della sentenza, senza alcuna ulteriore istruttoria e senza alcuna specifica motivazione circa l’attuale inaffidabilità del ricorrente.
La dicotomia si può così sistematizzare: è precluso l’uso del patteggiamento come fattispecie tipizzata e autosufficiente di esclusione, in assenza di pene accessorie; resta legittimo il suo uso come mero elemento valutativo in un giudizio complessivo e motivato sull’affidabilità attuale dell’operatore (condotta successiva, risalenza del fatto, natura del reato, incidenza concreta sull’interesse pubblico).
Osservazioni critiche
La pronuncia appare suscettibile di alcune riflessioni.
Sul criterio dell’effetto coincidente. L’argomento-chiave della sentenza è convincente sotto il profilo pragmatico: una selezione meramente formale delle fonti finirebbe per svuotare la norma del 2022 del suo contenuto garantistico. Resta tuttavia da verificare se il criterio — pensato per un decreto direttoriale che testualmente poneva condanne e patteggiamenti sul medesimo piano — sia estendibile ai casi in cui la fonte sia più cautamente congegnata, limitandosi a richiedere l’insussistenza di «condanne penali» e lasciando alla prassi la valutazione dei patteggiamenti: in tale evenienza il divieto, diretto alle sole disposizioni equiparative, non parrebbe operare letteralmente, mentre il problema si porrebbe in termini di eccesso di potere per automatismo e sproporzione.
Sul rango delle fonti. L’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., è rivolto alle «disposizioni di leggi diverse da quelle penali», mentre il decreto istitutivo dell’elenco è atto di rango secondario. La sentenza sorvola sul punto, assumendo la disposizione come riferimento diretto della preclusione; la scelta dell’interpretazione conforme costituisce tuttavia una via di mezzo ragionevole tra l’abrogazione implicita (invocata dal ricorrente, ma non accolta nella sua portata massima) e la tenuta integrale dell’atto generale, ed è destinata a fare testo nei tanti elenchi, albi e white list ancorati a clausole ostative pre-riforma.
Sul rischio dell’automatismo travestito. Non sfugga il rovescio della medaglia: se il patteggiamento resta valutabile come «elemento fattuale», l’amministrazione potrebbe utilizzarlo come indice di inaffidabilità ancorandovi, con motivazione apparentemente individuale, provvedimenti di fatto preordinati. Il controllo giurisdizionale dovrà allora spingersi sulla sincerità e completezza della motivazione, evitando che la discrezionalità residua si risolva in un automatismo travestito.
Sul settore del gioco. La pronuncia investe un ambito — il gioco pubblico — tradizionalmente caratterizzato da esigenze particolarmente intense di tutela della legalità e dell’ordine pubblico economico, come evidenziato dalla difesa erariale. Proprio per questo la statuizione assume valore di generalità: se il patteggiamento non può fungere da presupposto automatico di esclusione neppure in un settore così densamente sorvegliato, a fortiori la soluzione non potrà che confermarsi negli ambiti a minore densità di interesse pubblico.
Conclusioni
La sentenza consegna all’interprete tre proposizioni destinate, a chi scrive, a lunga durata. Primo: l’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., è parametro di legittimità dell’azione amministrativa anche in assenza di novella delle fonti di settore, secondo il principio tempus regit actum. Secondo: il discrimine tra equiparazione preclusa e autonoma tipizzazione consentita va ricostruito su un piano funzionale, guardando all’effetto sostanzialmente prodotto: ogni meccanismo che faccia discendere dal solo patteggiamento un effetto interdittivo automatico è, in assenza di pene accessorie, inoperante. Terzo: il patteggiamento resta valutabile nell’ambito di un apprezzamento complessivo e motivato dell’affidabilità, il che impone alle amministrazioni un supplemento di istruttoria e di motivazione.
Resta aperta, in via prospettiva, la questione della portata precettiva della norma verso le fonti di rango secondario, nonché l’attesa di un intervento organico del legislatore che riscriva le clausole ostative di albi ed elenchi, separando nettamente la condanna definitiva dal patteggiamento. Nel frattempo, gli operatori esclusi da elenchi pubblici in forza di automatismi fondati sul solo patteggiamento dispongono oggi di un precedente di solido confezionamento per chiederne la rimozione.
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